关于将学龄儿童流感疫苗接种纳入国家免费接种范围的政策建议报告

5GH Foundation

2026 年 9 月 26 日

摘要

本报告基于已发表的随机对照试验、准实验研究与卫生经济学评价，论证将学龄儿童流感疫苗纳入国家免费接种范围的必要性、可行性与财政含义。核心结论有三：其一，为学龄儿童接种具有经随机试验证实的群体保护效应，最大受益者是老年人；其二，学校集中接种成本最低，而「免费」是提升接种率最有效的单一杠杆；其三，其经济性应表述为「具成本效果」而非「节省开支」。我国疫苗产能充裕、政策工具成熟，主要制约在需求侧的组织与激励，而非供给与证据。

一、问题的提出：低接种率下被浪费的群体保护机会

流行性感冒并非普通的「小病」。它每年造成大量门诊、住院与死亡，对老年人、慢性病患者和孕妇等高危人群尤为凶险；而学龄儿童是流感发病率最高的人群，也是社区传播链中最主要的放大环节。他们在学校相互传染，再把病毒带回家庭与社区，进而推高老年人等高危人群的重症与死亡风险。因此，儿童接种的价值不仅在于保护儿童自身，更在于从传播链上游切断扩散——这是一种「以小博大」的公共卫生投资。

然而我国流感疫苗接种率长期偏低。研究表明，2004—2014 年全国年均接种率仅为 1.5%—2.2%（图 1），与 WHO 建议的最低门槛存在数量级差距。接种率低并非因为群众不了解流感，而是因为流感疫苗属非免疫规划疫苗，需自费接种——价格与便利性共同构成门槛，而这一障碍恰恰是财政投入能够直接解决的。

值得注意的是，一旦移除价格门槛，接种行为会显著跃升。浙江 12 个县的对照研究显示，实施免费接种政策的地区，老年人接种率达 68.4%，未实施地区仅 8.1%，相差 8.4 倍（OR=27.29，95% CI 18.69—39.82，图 2）。该研究同时发现，「免费政策」是所有考察因素中作用最根本的一项，影响力远超接种认知、年龄、教育程度与收入。这提示主要制约是支付与组织而非接种意愿，财政投入的边际效果很高。

免费接种在我国并非全新设想。2016 年全国疾控系统问卷调查显示，我国有 61 个地区对流感疫苗接种有报销或减免政策，其中对学龄儿童完全免费的仅 5 地：北京、天津东丽区、克拉玛依、深圳、新乡（图 3）。

二、群体保护效应：有随机试验证据支持

为儿童接种能否保护未接种人群，是这一政策建议的核心命题。它不应停留在模型推演层面，已有随机对照试验给出直接答案。

2008 年发表于《美国医学会杂志》（JAMA）的一项整群随机对照试验，在加拿大 49 个社区为 947 名 3—15 岁儿童接种流感疫苗或安慰剂，并追踪 2326 名未接种居民。结果显示：儿童接种流感疫苗的社区，未接种居民的实验室确诊流感发病率为 3.1%（39/1271）；儿童接种安慰剂的社区为 7.6%（80/1055）。未接种者的保护效果达 61%（95% CI 8%—83%，P=0.03），总体保护效果 59%（P=0.04）（图 4）。

真实世界的政策实践印证了这一机制。美国加州奥克兰市自 2014 年起在约 95 所学校开展全市校园集中接种，经匹配与双重差分分析（基于 4248 万个学生日）发现：在疫苗株中度匹配的 2017—2018 季，65 岁及以上老年人流感住院率下降 160/10 万（95% CI −267—−53，P=0.004），非学龄人群下降 37/10 万（P<0.001），学生因病缺课率下降 0.80/100 学生日（P=0.001）（图 5）。受益最大的，恰恰是从未走进校园的老年人。

其他证据方向一致：洛杉矶县 4 所干预校与 4 所对照校的对比显示，无论学生本人是否接种，干预校学生感染流感的概率低 30.8%（95% CI 10.1%—46.8%）；英格兰与威尔士的动态传播模型估计，为 2—18 岁儿童接种可使流感相关全科就诊、住院与死亡减少最多 95%（年均减少约 52,000 次就诊、1,500 次住院与 1,200 例死亡）；日本在 1962—1987 年为学龄儿童大规模接种，1994 年停止后老年人超额死亡随即反弹。随机试验、整市准实验与国家级自然实验三类证据相互印证，这在国际流感防控领域是较为少见的一致性。

建模研究进一步给出量级预期：5—17 岁儿童接种率提高 5%—15%，可使全人群有症状病例下降 3.3%—11.6%，美国情景下年住院最多减少 49,977 例，其中 65 岁以上占 23,258 例（图 6）。需说明此为建模结果，用于说明量级，不构成因果证据。

三、经济性分析：「成本效果」的准确含义

成本效益高度取决于接种的组织方式。《儿科学》（Pediatrics）刊载的研究测算，学校团体集中接种每名儿童可产生约 35 美元净社会收益；由家长请假带孩子到诊所接种仅约 4 美元，且接种成本略升或当季流感较轻时收益即归零（图 7）。学校集中接种之所以高效，在于它几乎消除了家长的时间与交通成本。

此处必须作一项重要的口径澄清。现有证据支持该策略「具成本效果」，但不宜表述为「可为医保省钱」。意大利一项基于 2009—2019 年真实诊疗数据库的研究显示，接种儿童人均流感相关费用为 18.6 欧元，未接种儿童为 4.6 欧元，差额主要来自疫苗本身的费用（15.79 欧元）。该策略的增量成本效果比为 29,831 欧元/QALY，低于意大利 40,000 欧元的支付阈值，结论是「值得做」，而非「能省钱」（图 8）。2024 年一项纳入 33 项研究的系统综述多数支持儿童接种为有效且具成本效果的策略；欧洲的系统综述亦指出，正向经济性的主要贡献来源是间接保护。

之所以仍应推进，是因为公共财政的评价标准不应局限于单一险种的当期结余。儿童接种减少的是全社会的发病、就诊、住院与误工，收益分布在医保基金、家庭、用人单位与教育系统之间；仅以医保基金当期支出为口径，会系统性低估其价值。我国已有「既省钱又增健康」的实践先例：北京面向 60 岁以上老年人的免费流感疫苗接种项目，经卫生经济学评估为节省成本同时增加质量调整生命年（dominant），且该结论在敏感性分析中保持稳健。这提示免费接种在本地参数下同样可能实现双重收益。

四、财政与产能可行性

首都北京自 2007 年起即对户籍 60 岁以上老年人和在校中小学生免费接种流感疫苗，由市卫生健康委统一招标采购，至今已近二十年。本报告的建议不是从零开始的实验，而是把长期的地方经验推广至全国。

财政投入规模可控且可测算。研究测算，若对 WHO 推荐的 4.16 亿优先人群实施免费接种，按 20% 接种率，政府每年约需投入 7.57 亿美元（95% CI 7.26—7.89 亿美元）。若将范围聚焦于义务教育阶段学生，相应规模将进一步收窄。

产能方面完全不构成约束。WHO 2023 年厂商调查显示，全球季节性流感疫苗年产能自 2019 年以来稳定在 15.3 亿剂，报告明确指出问题在于「需求不足」而非「产能不足」。我国疫苗企业亦具备成熟的流感疫苗生产能力。

与此形成反差的是全球需求退潮：2023 年全球流感疫苗投放量较 2020 年峰值下降 17%，195 个国家中仅 33 个达到覆盖门槛（≥15.9% 人口），较国家数峰值年份（2011 年）少 29 国分发过流感疫苗。2026 年，葛兰素史克以「需求减少、产能超过需求」为由关闭其德国流感疫苗工厂。

在我国，公费流感疫苗采购价 2025 年一度低至 5.5 元/支，2026 年回升至约 9 元/支，反映的同样是订单不确定性而非供给短缺。稳定的政府订单对产业是正向信号：WHO 与产业调查均指出，厂商可持续生产最倚重「连贯的政策支持」与「可预期的需求」。

政策时机已经成熟。2026 年，中央财政已将农村地区 65 岁及以上老年人和义务教育阶段在读中小学生纳入免费接种范围，并专门安排资金；北京近二十年的实践亦证明，对学龄儿童免费接种在采购、部门协同与接种点布局上均无障碍。

五、政策建议

1. 借鉴北京经验，分阶段推广学龄儿童免费接种。北京已对在校中小学生免费接种近二十年，建议以其「统一招标采购、疾控与教育部门协同组织、固定接种点布局」的模式为蓝本，优先将小学阶段在校学生纳入，再逐步覆盖义务教育阶段全体学生，并明确年度扩面目标。
2. 以学校为集中接种主渠道。由卫生健康与教育部门联合组织，落实知情自愿、规范接种与不良反应监测；疫苗费用与接种服务费由财政承担，不向家庭收取。
3. 建立稳定可预期的采购机制。推行 3—5 年期框架协议与年度滚动计划，向生产企业释放明确需求信号，稳定产能利用率与市场预期。
4. 同步建设评估与监测体系。将学龄儿童接种率、流感样病例就诊率、流感相关住院率及因病缺课率纳入常规监测，委托独立第三方开展卫生经济学评估并公开结果。
5. 建立中央与地方财政分担机制，对财力薄弱地区按比例倾斜，避免因地方财力差异造成接种率落差。

六、结论

综合现有证据，为学龄儿童免费提供流感疫苗接种，是一项证据充分、投入可控、社会效益明确的公共卫生举措。其保护效应有随机对照试验支持，其组织方式有成本效益研究支持，其财政与产能条件已经具备，其国内先例已在北京等地实践近二十年。真正需要作出的，是一项明确的公共政策决定。

七、证据局限

第一，群体保护效果依赖疫苗株与流行株的匹配程度及接种率水平：奥克兰研究在不匹配季节未观察到显著效果，意大利研究亦显示不匹配季节不具成本效果；第二，产生明显群体效应通常需要 50%—70% 的儿童接种率；第三，不同分析视角（医疗服务方、医保支付方、社会）结论可以不同，引用时应注明视角；第四，跨国成本效益结果受价格与流行病学参数影响，不宜直接移植；第五，日本等时间序列证据属生态学证据，易受同期混杂影响。

以上建议，供决策参考。

5GH Foundation

2026 年 9 月 26 日